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Mehr Lohn: Arbeitsministerium legt Studie zur Umsetzung des Mindestlohngesetzes in Sachsen vor

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    Am Montag. 11. Oktober, legte Sachsens Arbeitsminister Martin Dulig (SPD) erstmals eine Studie zur Umsetzung des Mindestlohngesetzes in Sachsen vor. Die Einführung des allgemeinen flächendeckenden Mindestlohns zu Jahresbeginn 2015 war durchaus ein Erfolg für die SPD und hat vielen Menschen im Niedriglohnland Sachsen tatsächlich erstmals ein leidlich anständiges Einkommen verschafft. Auch, wenn das noch nicht reicht.

    Mindestlohn: Viele Menschen in Sachsen profitierten

    In Sachsen entfaltete der Mindestlohn eine besondere Wirkung, schätzt Dulig ein: Mit Inkrafttreten des Mindestlohngesetzes bekamen rund 13 Prozent aller Beschäftigten per Gesetz mehr Lohn. In keinem anderen Bundesland haben anteilig mehr Beschäftigte von der Mindestlohneinführung profitiert.

    Diese Besonderheiten waren Anlass für die nun vorliegende Studie einer sachsenspezifischen Analyse zu den Auswirkungen des Mindestlohns sowie zum Stand der Umsetzung der Mindestlohnregelungen und der praktischen Durchsetzung des Rechts.

    „Der Mindestlohn trägt dazu bei, die Existenz von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern zu sichern, Armut trotz Arbeit zu vermeiden und Lohngerechtigkeit in der Arbeitswelt zu stärken“, sagt Sachsens Wirtschafts- und Arbeitsminister Martin Dulig.

    Minister Dulig: Mindestlohn als Wertschätzung von Arbeit

    „Fairer Mindestlohn ist für mich auch eine Sache des Respekts und der Wertschätzung von Arbeit und für die Beschäftigten. Die Erhöhung und Weiterentwicklung des Mindestlohns auf 12 Euro steht ganz oben auf der politischen Agenda. Deshalb gewinnt auch die praktische Durchsetzung an Bedeutung. Die Wertschätzung, die Beschäftigte erfahren, beeinflusst auch, welche Wertschätzung sie anderen entgegenbringen.“

    Die Studie sollte gezielt ermitteln, wie der Mindestlohn in Sachsen umgesetzt wird, welche Wissenslücken es möglicherweise gibt und wie bei Defiziten noch besser unterstützt werden kann.

    Dazu erklärt Dulig: „Der Mindestlohn wirkt, aber wir wollen die praktische Durchsetzung weiter verbessern. Im Vordergrund bei der Studie stand für uns die Frage nach einer besseren Unterstützung rechtstreuen Handelns. So zeigten sich zum Beispiel schlicht oft Erkenntnisdefizite in Bezug auf den Mindestlohn – spannenderweise bei Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern ebenso wie bei Unternehmen. Das Zentrum für Fachkräftesicherung und Gute Arbeit Sachsen (ZEFAS) wird für Fragen rund um gute Arbeitsbedingungen – auch für Fragen zum Mindestlohn – zur Verfügung stehen.“

    Ausgewählte Studienergebnisse: Einhaltung des Mindestlohns

    Eine massenhafte Umgehung des Mindestlohns im Freistaat hat die Studie nicht ergeben. Nach den vorliegenden Daten zu mindestlohnrelevanten Ordnungswidrigkeitsverfahren werden Mindestlohnregelungen in Sachsen in den allermeisten Unternehmen gesetzeskonform umgesetzt und eingehalten. Die Kontrollen sind Aufgabe des Zolls, dessen Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS) für die Überwachung des Mindestlohns zuständig ist.

    So sind in Sachsen im Jahr 2018 lediglich 1,5 Ordnungswidrigkeitsverfahren je 1.000 Betriebe wegen Nichtgewährung des Mindestlohnes und 0,8 Ordnungswidrigkeitsverfahren je 1.000 Betriebe aufgrund von Verstößen gegen die Melde-, Dokumentations-, Aufzeichnungs- und Bereitstellungspflichten von Unterlagen eingeleitet worden.

    Formen der Mindestlohnunterschreitung sind dabei z.B. Fehler bei der Arbeitszeitdokumentation im Rahmen des Arbeitszeitmanagements, die Nichtberücksichtigung von Vor- und Nacharbeiten bzw. Rüstzeiten oder die Verrechnung von Stundenlöhnen mit weiteren Leistungen wie Unterkünften, Verpflegung und Gutscheinen zu teilweise überhöhten Preisen.

    Tarifbindung noch immer zu gering

    Einflussfaktoren wie die vergleichsweise geringe und rückläufige betriebliche Mitbestimmung und Tarifbindung in Sachsen, die kleinteilige Unternehmensstruktur und ländlich geprägte Siedlungsstruktur sowie die Lage als Grenzregion zu Polen und Tschechien deuten auf eine höhere Gefahr der Mindestlohnunterschreitung im Vergleich zum Bundesdurchschnitt hin.

    Angesichts der oftmals unzureichenden Kenntnis von Arbeitnehmer/-innen und Arbeitgeber/-innen über die genaue Mindestlohnhöhe und über Mindestlohnregelungen könne Öffentlichkeitsarbeit Defizite beseitigen, schätzt das SMWA ein. Hier könnte gezielte, auch gemeinsame Öffentlichkeitsarbeit von SMWA und Zoll ansetzen. Auch Multiplikatoren und die noch stärkere Einbeziehung der Sozialpartner wird in der Studie empfohlen. Nicht zuletzt kann das in der Aufbauphase befindliche „Zentrum für Fachkräftesicherung und Gute Arbeit“ (ZEFAS) wichtiger Ansprechpartner für Beschäftigte und Unternehmen in Sachsen werden.

    Neben den Beratungs- und Informationsangeboten sind auch Kontrollen und eine damit zusammenhängende Ahndung von Mindestlohnverstößen eine wichtige Voraussetzung für die Einhaltung der Mindestlohnvorgaben.

    Die Vorgeschichte

    Im Jahr 2015 lag der gesetzliche Mindestlohn bei 8,50 Euro pro Stunde. Zurzeit beträgt er 9,60 Euro und steigt bis zum 1. Juli 2022 auf 10,45 Euro. Die Anhebung des Mindestlohns beruht auf dem Beschluss der Mindestlohnkommission, in der Gewerkschaften und Arbeitgeber vertreten sind.

    Die Zahlen aus dem SOEP zu Stundenlöhnen unter dem Mindestlohn. Grafik: Freistaat Sachsen / SMWA
    Die Zahlen aus dem SOEP zu Stundenlöhnen unter dem Mindestlohn. Grafik: Freistaat Sachsen / SMWA

    Die Studie „Evaluierung der Auswirkungen der Umsetzung des Mindestlohngesetzes im Freistaat Sachsen“ wurde im Auftrag des Staatsministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr (SMWA) von der Ramboll Management Consulting GmbH erstellt.

    Anhand der bestehenden Studienlandschaft ermittelt die Studie zunächst die Auswirkungen des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohnes. Den Schwerpunkt der Studie stellt die darauf aufbauende Analyse der Umsetzung und Einhaltung der Mindestlohnregelungen im Freistaat Sachsen dar. Daraus entwickelt die Studie praxisorientierte Handlungsempfehlungen und Verbesserungspotentiale für die weitere Begleitung und Umsetzung des Mindestlohnes.

    Die löchrige Datenbasis

    Das Hauptproblem der Studie sind ihre veralteten Daten. Wie groß das Niedriglohnproblem in Sachsen 2015 war, beschreibt die Studie so: „Denn waren vor der Mindestlohneinführung nur ein Zehntel der tariflichen Verdienstgruppen in Westdeutschland unterhalb des Mindestlohnniveaus, belief sich dieser Anteil in Ostdeutschland auf 43 Prozent. Dies kann unter anderem auch darauf zurückgeführt werden, dass zusätzlich zu den oben erwähnten Branchen auf Bundesebene weitere Branchen (Arbeitnehmerüberlassung, Textil- und Bekleidungsindustrie sowie Wäschereidienstleistungen im Objektkundengeschäft) in Ostdeutschland von der Übergangsregelung nach § 24 des Mindestlohngesetzes Gebrauch machten.“

    Nur ist auch das alles Mutmaßung, denn eine jährlich aktuelle Ermittlung der tatsächlich gezahlten Entgelte gibt es nicht. Bei den Arbeitsagenturen werden sowieso nur alle sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisse erfasst. Damit bleiben ein Viertel aller Beschäftigungsverhältnisse sowieso unterm Radar. Wobei ja gerade 2015 heftig darüber diskutiert wurde, ob das Ifo-Institut Dresden recht hatte, das damals massive Arbeitsplatzverluste und eine steigende Arbeitslosigkeit voraussagte.

    Aber nichts davon ist eingetreten. Stattdessen stieg sogar die Zahl der Beschäftigten und die Zahl prekärer Arbeitsverhältnisse ging zurück.

    Mindestlohn bremste Neueinstellungen aus

    Im Text heißt es dazu zum Beispiel: „Eine Ursache für diese geringen Effekte der Mindestlohneinführung auf die Arbeitslosigkeit bzw. Langzeitarbeitslosigkeit liegt darin begründet, dass Betriebe ihr Beschäftigungsniveau eher über eine Verringerung der Neueinstellungen gesteuert haben. Dadurch können sowohl Kosten als auch Konflikte, die durch Entlassungen entstehen können, vermieden werden. So haben nach eigenen Angaben rund 16 Prozent der vom Mindestlohn betroffenen Betriebe Maßnahmen zur Zurückhaltung bei Neueinstellungen und/oder Wiederbesetzungen ergriffen bzw. beabsichtigt. Nur sieben Prozent der betroffenen Betriebe haben hingegen Entlassungen beabsichtigt bzw. umgesetzt.“

    Und an anderer Stelle: „Zwar ist auf Basis deskriptiver Daten in den Jahren nach der Mindestlohneinführung eine Gesamtbeschäftigungszunahme von 462.000 (April 2014 bis April 2015), 633.000 (April 2015 bis April 2016) bzw. 631.000 Beschäftigungsverhältnissen (April 2016 bis April 2017) festzustellen, die sich jeweils aus einer Abnahme geringfügiger und Zunahme sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse zusammensetzt. Jedoch sind die kausalen Auswirkungen der Mindestlohneinführung hierauf nicht eindeutig zu belegen. Übereinstimmung herrscht lediglich darin, dass der mindestlohninduzierte Umfang des Effekts im Verhältnis zur Anzahl aller sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisse sehr gering ausfällt. So variieren die Befunde von einer unveränderten Entwicklung über einen geringeren Aufbau bis zu einem leichten Zuwachs sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse. Diese Varianz ist auf unterschiedliche Datengrundlagen, Methoden und Modellspezifikationen zurückzuführen.“

    Fachkräftemangel trifft auf Mindestlohn

    Was die Studie völlig ausblendet, ist natürlich die Tatsache des zunehmenden Fachkräftemangels in vielen Branchen. Schon 2015 konnten viele Unternehmen nicht mehr „aus dem Vollen schöpfen“, wenn es um billiges Personal ging. Auf einmal war die Sorge deutlich größer, ausgebildetes Personal zu verlieren, wenn man nicht wenigstens branchenübliche Löhne zahlte. Es ist nicht der Mindestlohn allein, der die von neoliberalen Parteien eingeführten Billigjobs langsam abschmelzen ließ, sondern vor allem der zunehmende Mangel an Nachwuchs.

    Das aber blenden die meisten von der Studie aufgegriffenen Studien aus. Das passt meist nicht in das sterile Interpretationsmuster. Das klingt dann so: „Bei geringen Auswirkungen auf atypische Beschäftigungsformen insgesamt hat die Mindestlohneinführung das Wachstum an geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen verringert. Zudem haben im Zuge der Mindestlohneinführung teilweise Umwandlungen von geringfügiger in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung stattgefunden.

    Prognosen über Massenarbeitslosigkeit waren wirklichkeitsfremd

    Und weiter: „Das durch die Mindestlohneinführung verringerte Wachstum geringfügiger Beschäftigung beläuft sich je nach Datengrundlage und Methode auf bis zu 200.000 Stellen. Dabei ist in Regionen, die stärker vom Mindestlohn betroffen sind, ein bis zu zwei Prozent stärkerer Rückgang von geringfügiger Beschäftigung zu beobachten als in Regionen mit geringer Mindestlohnbetroffenheit. Beim Rückgang der geringfügigen Beschäftigung lässt sich zudem eine Konzentration auf diverse Personengruppen feststellen: Frauen, Altersgruppen zwischen 15 und 17 sowie 25 und 54 Jahren und Beschäftigte mit deutscher Staatsangehörigkeit.“

    Aber zumindest bestätigt die Studie, was schon 2014 absehbar war: Dass die Prognosen all der Institute, die wachsende Arbeitslosigkleit vorhersagten, falsch waren. Und vor allem  wirklichkeitsfremd. Denn sie lassen immer eines völlig außen vor, das letztlich über Jobs entscheidet, nämlich Die Notwendigkeit, qualifizierte Arbeit getan zu bekommen. Auf die auch die Unternehmer nicht verzichten können. Also haben sie zwangsläufig aufgehört, die Leute mit Billigjobs abzuspeisen und dem Personal, dass sie unbedingt behalten wollen, bessere Löhne angeboten.

    Bessere Bezahlung, aber auch Mehrarbeit

    Wie hoch der Effekt war, kann die Studie aber nicht zeigen. Dazu fehlen schlichtweg die notwendigen Daten. Im Grunde bleibt nur das sozio-ökonomische Panel, das Vergleiche zulässt. Aber da bietet die Studie nur Zahlen von 2014 bis 2016, nach denen die Zahl der Beschäftigungsverhältnisse mit Stundenlöhnen unter Mindestlohnniveau in Ostdeutschland von 18,1 auf 10 Prozent sank.

    Was aber – wie die Studie ausführt – oft nicht heißt, dass die Beschäftigten mehr verdient haben. Es wurden dafür festangestellte Beschäftigte besser bezahlt, auf die Einstellung von Billigarbeitskräften aber teilweise verzichtet. Für die besser Bezahlten hieß das dann oft, das sich ihr Arbeitspensum erhöht und verdichtet hat.

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